Chris

4. 행정국가의 한계와 정부실패

Ⅰ 행정국가의 문제점과 한계

1970년 말 석유파동을 계기로 자유주의 저해, 정부실패현상을 초래 → 자원 무기화 시대

(1) 신중앙집권화 및 광역행정 등 → 지방자치의 위기 초래

(2) 국민의 피동화와 정부에의 의존성 심화 → 복지국가의 한계 노정

(3) 행정권의 지나친 강화로 권력분립의 저해 → 관료제외적 부문의 약화로 인한 자유민주주의 위협

(4) 행정의 형평성, 생산성, 효율성, 민주성 저하 → 정부실패

Ⅱ 정부실패

정부실패란 정부관료제의 속성상 정부에 의한 행정이 생산성이 낮고 자원배분의 효율성이나 형평성을 달성하지 못한 상태

(1) 정부개입의 수요와 공급측면

쟁점 왜 정치인들은 단기이익을 중시하는지?

- 일반적으로 할인율이 높으면 낮을 때보다 미래의 가치를 아주 낮게 평가함.

- 정치인들은 할인율이 매우 높기 때문에 장래(미래)에 아무리 큰 가치가 있는 것도 현재가치로는 아주 작게 보임.

- 그래서 멀리 내다보지 못하고(미래의 가치를 포기하고) 단기(당장의) 이익만을 추구하는 것임.

- 예컨대 두 가지 대안 즉, 10년 뒤에 10억의 이익을 주는 대안(A)과 지금 당장 현금수익 2억을 가져다주는 대안(B)이 있을 때, 할인율이 높은 정치인들에게는 미래의 10억이 현재가치로는 1억정도 밖에 안 되므로 미래의 10억보다 지금 당장 현금 2억을 가져다주는 B사업을 택하지만, 할인율이 그들보다 비교적 낮은 일반사람들은 미래의 10억이 현재가치로는 3억의 가치를 지니므로 미래의 10억을 가져다주는 A사업을 선택하게 됨.

(2) 비용과 수익(산출)의 결연

과잉생산 발생, 가외적 비용 추가

(3) 내부목표와 사회목표의 괴리:사회적(공악적) 목표보다는 관료자신의 개인적 이익(사적목표)이나 혹은 소속기관의 이익을 우선적으로 고려함으로써 사회전체의 목표와 조직내부목표의 괴리가 있는데 이를 행정의 내부성이라한다.

정부조직의 내부성 특성 ⅰ)예산의 극대회 ⅱ) 정보의 획득과 통제에 의한 권한확대의 추구 ⅲ) 고객의 이익보다는 관료이익의 추구 ⅳ) 비용을 도외시하고 무조건 최신기술에의 집착 ⅴ) 법규나 절차 등 수단에의 집착

(4) 비능률과 X의 비효율성

배분적 효율 - Pareto : 자원의 최적 배분

X의 효율 ․ 비효율 : - 심리비효율, 의식비효율, 관리비효율, 기술비효율 → 1960 Leibenstein

정부실패

Leibenstein은 독점기업이 경쟁압력은 피할수 있으나 그 때문에 기업내의 경영자원을 능률적으로 사용할 유인을 잃게 되어 자원이 낭비되는 측면을 중시하고 이를 X의 비능률 이라한다

Pareto가 말한 자원배분적 측면의 배분적 효율과는 다른 개념으로 ‘법규정으로 명시할 수 없는 행정이나 관리상의 심리적인 요안으로 인하여 야기되는 비효율’

(5) 공공재의 파생적 효부효과

정치적 개입에 의한 졸속행정이 주원인

(6) 권력과 특혜에 따른 분배적 불평등 = 권력의 편재

정부실패 현상으로서 분배적 불평등은 권력과 특혜의 남용에 의한 것

이러한 현상은 포획이나 지대추구 등 권력의 편재로 이어진다

(7) 포획과 지대추구로 인한 규제실패

(8) 복지국가의 폐단

개인의 자율과 창의, 근로의욕 감퇴

사회보장지출의 증가로 국가재정의 위기 초래

정부실패에의 대응

(1)규제완화 (2) 지방분권 (3) 감축관리 (4) 민영화

*시장실패와 정부실패의 비교

시장실패 → 정부실패

* 시장실패와 정부실패 원인 비교

* Keynesian 식의 정부개입의 한계

1) Keynes의 정부개입의 근거 : Phillips곡선

C↓ ⇒ P↓ ⇒ Q↓⇒ 실업↑⇒ Y↓⇒ I↓

➡ G↑⇒ C↑⇒ P↑⇒ Q↑⇒ 실업↓⇒ Y↑⇒ I↑

2) Keynes의 정부개입론의 한계: Stagflation = Stagnation + Inflation

경기침체 물가상승

쟁점 시장실패와 정부실패의 원인별 대응방식

1. 시장실패의 원인과 대응

(1) 원인

원인 - - 공공재의 존재 - 외부효과

- 자연독점 - 불완전경재 - 정보의 비대칭성

(2) 대응

- 공적 공급(조직) : 행정조직을 시장개입의 수단으로 활용(정부가 직접 공급)

- 공적 유도(유인) : 보조금 지급 등 경제적 유인을 시장개입 수단으로 활용

- 정부 규제(권위) : 법적 권위를 시장개입의 수단으로 활용

★★★ < 시장실패의 원인별 대응방식 >

2. 정부실패의 원인과 대응

(1) 원인

- 사적 목표의 설정 : 공적목표와 내부목표의 괴리(행정의 내부성)

- X-비효율과 비용체증 : 관리상의 비효율 및 비용과 편익의 절연

- 파생적 외부효과 : 비의도적 부작용

- 권력의 편재 : 권력과 특혜의 남용

(2) 대응

- 민영화 및 민간위탁

- 정부보조 삭감 또는 폐지

- 규제완화

< 정부실패의 원인별 대응방식 >

5. 감축관리(소정부전략 Ⅰ) B

Ⅰ의의 : 감축관리란 1970년대 자원난시대(석유파동)의 도래로 행정의 전반적인 효율성을 높이기 위하여 과다. 중복. 불필요하다가 비능률적. 역기능적인 기구. 기능. 인원. 절차를 정비하고자 정책. 사업계획을 종결. 축소하여 <작은정부에 의한 효율적인 행정관리>를 수행하는것

Ⅱ 감축관리의 특성과 목적

(1) 행정자원 운용의 전체적인 효율성(총효과성) 제고가 가장 근본

(2) 감축자원의 일부를 재투자하여 생산성을 제고하거나 정부낭비를 줄이는 적극적 행위

* 감축관리의 기본정신

(1) 수비범위론

(2) 무위의 철학

(3) 쇠토의 관리 - 축소 . 폐지의 미학, 작은 것이 아름답다

(4) 낭비의 제거

(5) 효율성의 추구

Ⅲ 감축관리의 대상으로서의 정부낭비

1,의의

(1) 불필요한 기능을 수행한는데 소요되는 조직. 인력. 예산. 정책 등을 총칭하는 것

(2) 정부낭비가 존재하는 경우에도 혜택을 받는 국민은 존재한다.

(3) 정부의 규모가 양적으로 크다고 해서 반드시 정부낭비의 존재를 의미하는 것은 아니다. 정부규모는 체감규모가 중요하며 이는 정부가 가지고 있는 권력. 기능. 규제. 산하단체의 크기에 좌우됨.

우리나라 경우

큰정부 공식규모 작다 → 공무원 1인당 국민 수 : 53명

체감규모 크다 → 공무원의 권력, 기능, 규제, 산학단체 크기

2. 낭비의 유형

(1) 배분적 비효율에 기인한 낭비 : 비용편익분석 등 합리적인 분석의 결여로 사업의 우선순위를 무시한 결과 사업이나 대안 간에 효율적인 자원 배분이 안 되어 낭비가 초래되는 것

(2) 기술적 비효율에 기인한 낭비 : 최신의 기술을 사용하지 못하거나 관료들의 잘못된 의식구조나 행태에 기인하여 발생하 는 Leibenstein의 관리상의 비효율(X의 비효율)에 의한 낭비

적극적 낭비와 소극적 낭비

적극적 낭비

소극적 낭비

Ⅳ 감축관리의 대두 요인

(1) 자원의 고갈과 한계 (2) 체제의 과중부담과 관료제의 병리 : 정부실패, Red Tape, 무사안일주의

(3) 재정난 가중 (4) 행정권의 비대화(발전행정 및 신행정론 등)로 인학 역기능

(5) 정책 유효성의 변화(저하): 정책종결의 필요

* C.Levine의 감축관리 촉진요인

Ⅴ 감축관리 방안

(1) 정책종결 - 기능적 종결(사무.인력,예산의 감축)

- 구조적 종결(대국대과주의, 조직동태화, 조직개편)

(2) 예산의 감축: 점증주의 예산 탈피

영기준 예산, 일몰법,

(3) 조직.인력의 축소

(4) 관리개선을 통한 생산성 제고

(5) 규제완화 및 행정절차의 간소화

(6) 정부기능의 민간이양

Ⅵ 감축관리의 저해요인과 한계

(1) 심리적 저항과 정치적 압력

(2) 행정조직의 존속 지향성

* 동태적 보수주의 : 목표달성이나 환경이 변화하여 행정조직이 필요없게 되었는데도 목표를 수정(계승)하여 조직이 그대로 존속되는 현상

(3) 과다한 비용. 손실 : ★ 실제 감축되는 인력이 무능하다는 보장도 없고 오히려 일상적인 집행업무가 없는 유능인력(막료 등 전문가)이 상실될 우려도 있다.

즉, 감축의 공평성과 합리성을 기하기가 근본적으로 힘들다

Ⅶ 감축관리의 방향

(1) 행정의 전체적인 효율성 제고 : 「절약은 선」이라는 식의 부분적.소극적인 절약논리가 아니라 목표달성도나 행정의 전체적인 효율성(효과성)을 적극적으로 높이려는 것이 감축관리의 기본목표

(2) 행정의 변동관리능력의 확보

(3) 조직과 정책의 쇄신적 재형성 지향

(4) 구성원의 사기 등 고려 : 일률적.획일적, 기계적으로 추진되는 것은 곤란하다. 즉, 신규채용동결, 결원의 미보충 일정률 감원, 정년단축 등의 방법도 감축관리방법이 될 수는 있지만 이보다는 분야별 성과와 생산성 평가하여 그 결과를 토대로 생산성이 낮은 분야의 정원을 선별적으로 감축하는 것이 가장 합리적임.

(5) 가외성의 고려 및 허용 : 행정의 중복, 남는 부분이 행정수요가 최대치에 달하였을때 행정체제의 신축성과 적응성을 높여준다는 Landau의 이른바 「가외성(redundancy)」,도 고려하여 이와 조화를 추구해야 함

* 감축관리는 가외성과 상반되거나 충돌되는 개념이 아님.

6. 공공부문의 민간화(소정부전략 Ⅱ) - A

민간화 - 외부: 넘기거나

내부 : 민간기법 수용 (경쟁의 원리, 시장의 원리, 수익자부담원칙...)

* 3Sector 부문 Quango (준비정부조직)

50%

영미 : 준정부조직(Ⅲ b)

영국: england & Brudeny 는 시민이 행정에 참여하는 주민공동체제(co-production) 규정

미국: A.Etzioni의 제3섹터라는 개념으로 발전하였고, 민간자원봉사조직으로서 민간이 공익적 역할을 수행하는 민간박물관, 적십자단체, 공익연구조사단체를 의미

쟁점 중간조직의 범위 (제3섹터)

* 광의의 중간조직 (제3섹터) : 준정부조직 + 준비정부조직

(1) 준정부조직(Quago) : 법적으로 정부조직은 아니지만 공공부문에 속하며 국가(공적기능)을 수행하는 기구

(2) 준비정부조직(Quango) : 법적으로 사적부문이지만 국가와 긴밀한 관계에 의하여 공적 기능을 수행하는 기구

* 준정부조직의 범위 = ①+②+③+④ 또는 ①+②+③ 또는 ②+③+④ 또는 ②+③ 등 다양한 입장이 있다.

* ①에서 ④로 나아갈수록 정부로 부터 행,재정상 자율성이 높으며, 대체로 ①은 공공부문, ②③④는 민간부문으로 본다.

Ⅰ 민간화의 의의

좁게는 국가기능이나 공기업을 재산을 민간에 이양하거나 넘기는 것을 의미한, 넓게는 자율화, 경쟁촉진, 규제완화 등 공공영역을 줄이거나 제1부문에서 제2, 3부문을 향한 모든 움직임을 의미 - 사바스

Ⅱ 민영화의 필요성과 이점

(1) 효율성(능률성)제고

(2) 정부규모의 적정화와 작은정부 실현

(3) 근린행정의 구현

(4) 업무의 전문성 제고

(5) 행정서비스의 질 행상

(6) 민간경제의 활성화

(7) 정부재정의 건전화

(8) 보수인상요구의 자제

Ⅲ 민영화의 폐단★★

(1) 책임소재의 불분명

(2) 도적적해이(역대리인이론) : 정보격차로 인한 대리손실문제는 정부와 국민간에도 발생하지만 소비자의 무지를 이용하여 영리를 창출하려는 기업의 속성상 사장에서는 더욱 심해진다. 즉 민영화가 부패를 제거해 준다는 보장이 없다.

(3) 형평성의 저해

(4) 안정성의 저해

(5) 저렴한 서비스의 제약

* 민간화의 저해요인

1) 노조의 반대

2) 주무관청의 반대

3) Cream Skimming 현상 : 정부는 수익이 나지 않는 적자사업만 민영화하려하고, 반대로 민간기업은 흑자사업만 인수하려한다

Ⅳ 민영화의 방법과 전략

1. 외부민영화

(1) 정부기능의 민간 이양

(2) 주식이나 자산의 매각(Load-shedding)

(3) 지정 또는 허가에 의한 독점판매권(프랜차이징): 일정기간동안 정부가 가격규제등을 하는 경우가 많다

(4) 보조금 지급(Granting, Subsidy) - 교육시설, 탁아시설, 사설박물관운영에 대한 보조 등

(5) 증서(바우처,쿠폰) 또는 서비스구매권의 제공(VOuching) : 이용사은권, 보조금수취권제도

임차권, 식품구매권, 학교등록권, 의료보험카드, 무료승차권 등

(6) 민관공동출자사업(준정부조직) -

(7) 자원봉사활동(준비정부조직에 의한 공동생산) - england & Brudney는 공동생산을 시민이 행정 서비스 생산에 참여하는 것으로서 공무원과 민간인의 합동적 생산

(8) 규제완화(자율화). 경쟁촉진

2. 내부민영화

(1) 계약에 의한 민간위탁(아웃소싱) - 부용과 책임부담은 정부가 짐

(2) 리스(대여)

(3) 사용자부담원칙(응익주의)에 의한 공공서비스의 전달 -

사용자 부담이 증가되는 이유

ⅰ) 공동성 : 특정시설을 이용하는 사용자에게만 비용을 부담시키는 것이 공평

ⅱ) 신축성 :

ⅲ) 자유와 참여의 시장

ⅳ) 낭비의 방지

(4) 기타 민영화의 방안

① 조직관리에 있어서 성과중심의 조직인 책임운영기관제도

② 인사관리에 있어서 성과급보수제도 및 성과 협약제도

③ 기업회계방식인 발생주의 회계방식

④ 고객과 관계에 있어서 구체적인 보상관계를 약정하는 시민헌장제도

* 민간위탁(계약공급)- C

(1) 민간위탁의 개념 : 행정기능을 민간에게 완전 이양하지 않고 정부가 재화 또는 서비스제공의 최종적인 책임과 비용부담을 지기 때문에 수탁자에 대한 지도. 감독을 필요로 한다.

민간위탁은 서비스의 구입자(비용부담자)가 국민이 아닌 정부이다

(2) 민간위탁의 법적근거

조사, 검사, 검정, 관리업무 등 국민의 권리, 의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 지방자치단체가 아닌 법인. 단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다고 규정하고 있다.

* 공공재의 적정 공급규모에 관한 논의 - C

정부기능이 축소되었다는 입장(과소공급설)

1) Galbraith의 선전효과 - 갈브레이드는 공공재에 대해서는 선전이 이루어지지 않아 공적욕구를 자극시키지 못한다고 주장

2) Duesenberry의 의존효과 :

3) Musgrave의 조세저항 : 조세저항이 공공재의 과소공급을 유도한다

4) Downs의 합리적 무지 :

정부기능이 팽창되었다는 입장(과다공급설)

1) 와그너의 경비팽창의 법칙

2) Peacock & Wiseman 의 전위효과 및 대체효과

3) 보몰병 4) Niskanen의 예산극대화 모형

5) 부캐넌의 다수결 투표와 리바이던 가설 : 투표의 거래(담합)

6) Expending Belt(지출한도)의 부재

7) 양출제입의 원리(쓸것에 따라 거두어 들임)

8) 할거적 예산결정구조

9) 간접세 위주의 국가재정구조

10) 국제적 시장에 대한 경제의 개방

* 준정부조직(민관공동출자) - QUAGOs

(1) 개념: 법적으로는 민간의 조직형태를 취하면서도 공공부문에 해당하는 공적인 기능을 수행하는 기관

계약국가, 그림자국가, 감추어진 공공영역, 공유된 정부 라고도 한다

정부의 역할수행이 직접행정에서 간접행정으로 변화된 것을 보여준다.,

민관공동출자사업이란 ‘자치단체가 자본금 또는 재산의 1/2미만을 출자 또는 출연하여 지단외의 자와 공동으로 상법에 의 한 주식회사 또는 민법에 의한 재단법인을 설립하는 경우

(2) 준정부조직의 특징과 유용성

1) 민간과 공공의 영역이 연속성이 있음을 보여준다

2) 법적인 면에서 민간부문의 조직형태를 취한다 .

3) 정부로부터 독립하여 준자율적으로 운영되나 정부의 통제나 지원(재정상 보조)을 받는다.

4) 관료제의 경직성을 극복하고 조직의 자율성과 신축성 유지

5) 권력적 행정 → 간접적 행정

6) 민간의 전문성을 활용하여 경영의 능률성↑

7) 공공부문의 팽창 억제

(3) 문제점

1) 관료의 이해관계에 따라 관료의 퇴직후 자리보장을 위한 수단

2) 행정활동이 가시성을 낮춤으로써 책임회피 수단 발생

3) 공적인 공간에 의하여 사적 이용이 정당화 될 가능성이 있다. 민.관 공동협력방식이지만 실제로는 영리를 추구하는 경향이 지배적

4) 책임소재 불분명

5) 공공부문의 출자비율이 작아 정부에 의한 민주적인 통제가 미약

6) 정부팽창의 은폐수단

P.Dunleavy의 관청형성론에 의하면 준정부조직은 정부조직 팽창의 은폐 또는 행정책임 회피의 수단이라는 것이다.

* 준비정부조직(주민공동생산) NGO(비영리단체) - QUANGOs

주민공동생산이란 공공서비스의 생산과 분배에 있어서 주민들의 생산적 참여를 의미한다

J.L.Brudney와 R.E.England는 공무원과 민간인의 협동적 생산(공생산 또는 협동생산)이라고 함

준정부조직보다 민간부분에 더 가까우며 일반적으로 NGO(시민단체)의 활동영역

자원봉사대(방범, 경찰, 소방 등) 환경보호단체, 국제적십자단체, 경제정의실현연합, 참여민주사회시민연대, 소비자모임