행정법 이론 6 - 행정규칙, 훈령, 행정행위, 처분 등

제3절 행정규칙

 

Ⅰ. 의의

 

행정기관이 정립하는 일반적‧추상적 규율 가운데 법규의 성질을 갖지 않는 것

 

☞ 행정규칙은 행정부가 제정하는 일반적ㆍ추상적 규율인 행정입법이라는 점에서 법규명령과 차이가 없다. 그러나 행정규칙은 일반국민의 권리의무와 직접 관계되는 법규명령과 달리 1차적으로는 행정사무를 담당하는 공무원을 수범자로 하므로 일반국민에 대한 구속효가 부정되어 법규성이 없다는 것이 통설이다.

그러나 국가의 특별권력관계 내에 있는 공무원에 대한 법적 규율이라 하더라도 행정규칙의 종류에 따라서는 일반국민에게 직접적인 효력을 미치는 경우가 있을 수 있다.

예를 들면, 행정규칙중 직제나 위임전결규정등은 국가의 사무를 어느 부서가 담당할 것인가의 내부적 사무배분의 기준에 불과하므로 일반국민과는 아무 관련이 없는 비법규이다.(일반국민은 영업허가나 건축허가 사무가 어느 과 어느 계에서 하는지를 법적으로 파악할 필요가 없다.)

그러나 행위통제규칙중 특히 재량준칙은 행정청이 인허가사무등의 처분의 기준을 마련하는 것으로 예컨대, 건축허가의 발급에 관해 행정청이 그 요건과 효과의 판단에 관해 재량을 가지는 경우 실제 행정부는 그 허가와 불허가의 기준에 관해 행정규칙으로 내부적 기준을 마련하는 경우가 많다.

이 경우 처분의 상대방 입장에서는 오랜 세월동안 행정규칙의 기준에 입각한 행정이 행하여 지는 관계로 허가기준에 관한 행정규칙이 마치 법으로 기능하는 양 의식하게 되고, 공무원 역시 그 행정규칙을 법으로 인식하게 된다. 이 경우 담당공무원이 행정규칙에 위반하여 재량권을 행사한 경우 처분의 상대방은 그것이 위법한 행위라고 주장하기 쉬우며 이에 대하여 행정법학은 어떠한 입장을 취할 것인가?

이것이 바로 행정규칙론의 최대의 논점인 행정규칙의 법규성 논쟁이다.

유의할 것은 행정규칙의 법규성을 너무 쉽게 인정하는 경우, 법규명령과의 구별이 불가능해지며 “무엇이 법인가”에 대한 근본적인 회의를 불러일으킨다는 것이다.

 

Ⅱ. 성질

 

1. 권력의 기초 : 포괄적 특별권력

cf)일반통치권

상급행정기관의 지휘감독권,특별권력관계의 관리권에 근거하여 제정되므로 법률의 수권이 필요하지 않음

2. 규율의 대상, 범위 : 특별권력관계내의 구성원.

일반 국민 구속효(×)

일면적효력-수명자만 구속하고 발령기관 자신은 구속 안됨

3. 위반의 효과 : 행정규칙의 비법규성으로 위법사유 아님→행정소송 제기 불가

단지 징계사유.

4. 재판규범성 : 비법규성으로 인해 재판규범성 부정됨.

 

 

Ⅲ. 특수형식의 행정규칙

 

실제 법규명령과 행정규칙을 구분함에 있어 형식적으로는 행정부가 대통령령ㆍ부령등의 형식으로 제정된 것이 법규명령, 훈령ㆍ예규등의 이름으로 제정된 것은 행정규칙이라고 이해할수 있다. 그러나 실질적으로는 법규명령은 행정규칙과 달리 행정조직 내부뿐만 아니라 일반국민에 대한 법적 효력을 지니는 점에서 행정규칙과 차이가 있다고 하겠다.

문제는 형식은 법규명령의 형식을 취하지만, 실질은 행정규칙인 경우, 또는 역으로 형식은 행정규칙이나 실질은 법규명령인 경우를 어떻게 처리할 것인가에 있다.

1. 법규명령형식의 행정규칙

 

내용상 행정규칙의 성질을 가지는 것이 법규명령의 형식으로 발해진 경우이다.

 

판례 ⇒ 행정규칙으로 봄.

(대판 90누1588,자동차운수사업법 제3조등 처분에 관한 규칙( 교통부령) )

 

2. 행정규칙 형식의 법규명령

내용상 법규명령의 성질을 가지는 것이 행정규칙의 형식으로 발하여진 경우

 

판례 ⇒ 법규명령으로 봄.

①국세청장훈령-재산제세조사사무처리규정

 

가. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여서 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙, 규정은 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이므로 이와 같은 행정규칙, 규정은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게된다.

 

나. 소득세법(1982.12.21 법률 제3576호로 개정된 것) 제23조 제4항, 제45조 제1항 제1호에서 양도소득세의 양도차익을 계산함에 있어 실지거래가액이 적용될 경우를 대통령령에 위임함으로써 동법시행령(1982.12.31 대통령령 제10977호로 개정된 것) 제170조 제4항 제2호가 위 위임규정에 따라 양도소득세의 실지거래가액이 적용될 경우의 하나로서 국세청장으로 하여금 양도소득세의 실지거래가액이 적용될 부동산투기억제를 위하여 필요하다고 인정되는 거래를 지정하게 하면서 그 지정의 절차나 방법에 관하여 아무런 제한을 두고 있지 아니하고 있어 이에 따라 국세청장이 재산제세사무처리규정(財産諸稅處理規程) 제72조 제3항에서 양도소득세의 실지거래가액이 적용될 부동산투기억제를 위하여 필요하다고 인정되는 거래의 유형을 열거하고 있으므로, 이는 비록 위 재산제세사무처리규정이 국세청장의 훈령형식으로 되어 있다 하더라도 이에 의한 거래지정은 소득세법시행령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하는 기능을 가지면서 그와 결합하여 대외적 효력을 발생하게 된다 할 것이므로 그 보충규정의 내용이 위 법령의 위임한계를 벗어났다는 등 특별한 사정이 없는 한 양도소득세의 실지거래가액에 의한 과세의 법령상의 근거가 된다.

 

 

②국무총리훈령-개별토지가격합동조사지침

 

개별토지가격합동조사지침(1990.4.14.국무총리훈령 제241호로 제정되어 1991.4.2. 국무총리훈령 제248호로 개정된 것) 제 6조는 개별토지가격결정 절차를 규정하고 있으면서 그중 제3호에서 산정된 지가의 공개.열람 및 토지소유자 또는 이해관계인의 의견접수를 절차의 하나로 규정하고 있는바, 위 지침은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조의 시행을 위한 집행명령으로서 법률보충적인 구실을 하는 법규적 성질을 가지고 있는 것으로 보아야 할 것이므로 위 지침에 규정된 절차에 위배하여 이루어진 지가결정은 위법하다고 할 것이지만

 

Ⅳ. 종류

1. 내용에 따라

 

(1) 조직 규칙 행정기관의 설치‧내부적인 권한분배 등에 관한 행정규칙

ex)위임전결 규정, 직제

 

(2) 근무 규칙

상급기관이 하급기관 및 그 구성원의 근무에 관한 사항을 규율하기 위하여 발하는 행정규칙

ex) 훈령

☞대개의 근무규칙은 공무원이 업무를 처리하는 데 있어서 처리방법과 그 기준을 정하고 있다. 이 근무규칙은 통상의 사무처리에 있어서는 행정규칙의 전형적인 성질을 가지나 그 사무 또는 업무가 재량사무나 판단여지가 있는 사무인 경우 후술하는 행위통제규칙의 성질을 지니게 된다.

 

(3) 영조물 규칙

영조물의 관리‧이용 등을 규율하기 위하여 발하는 행정규칙

ex)국립대학교의 학칙, 국립연구소의 정관

 

(4)행위통제규칙(새로운 분류)

행정기관을 그 행위면에서 통제‧지도하는 행정규칙

①규범해석규칙

행정청에게 판단여지가 인정되어 있는 경우에,법령의 해석상의 통일을 기하기 위하여 발해지는 행정규칙

☞예컨대, 근로기준법 제27조는 “해고에는 정당한 이유가 있어야 한다.”고 규정하는 바,‘정당한 이유’의 해석에 관하여 노동부는 자체의 행정해석으로 그 기준을 정하고 있다.

이같은 규범해석규칙은 행정규칙의 비법규성이 전형적으로 적용된다고 한다. 그 이유는 법규의 해석의 문제는 전적인 법원의 고유한 권한이며 행정청의 유권해석이 법원의 해석을 대체할 수는 없기 때문이다.

②재량준칙

행정청에게 재량권이 인정되어 있는 경우에 재량행위의 기준을 정하기 위하여 발해지는 행정규칙

☞예컨대, 도로교통법이 “음주운전을 한 자에 대하여 면허취소 또는 6개월 이하의 면허정지를 과할수 있다.”라고 규정한 경우, 알콜농도에 비례하여 면허취소 또는 면허정지의 기준을 행정규칙으로 정한 경우이다.

이 경우 처분의 상대방인 국민은 자신의 알콜농도가 일정수준 이상이면 면허취소사유에 해당한다는 것을 선례를 통하여 알수 있는 데, 이 반복된 행정규칙 집행행위의 효과로 국민은 이 행정규칙이 마치 법규인듯한 인식을 하게 된다. 종래 행정규칙의 법규성 여부가 가장 뜨겁게 논의되는 분류이다.

 

③간소화규칙

대량적 행정행위를 발하는 경우의 지침을 정하여 주는 행정규칙

☞형식에 따른 구분의 예규에 해당한다고 볼수 있겠다.

 

2. 형식에 따라

(1) 훈령 상급기관이 하급기관에 대해. 상당한 장기간에 걸쳐 그의 권한행사를 일반적으로 지휘‧감독하기 위하여 발하는 명령

 

(2) 지시 상급기관이 직권 또는 하급기관의 문의나 신청에 의하여 개별적‧구체적으로 발하는 명령

☞예컨대, 노동행정업무에 관해 지방노동청이 근로기준법 해석ㆍ적용에 관하여 의문이 생긴 경우 노동부에 질의를 하고 노동부는 이에 대해 행정해석으로서 해석과 적용의 지침을 발하는 경우

 

직무명령에 불과하다는 소수설-개별적ㆍ구체적 명령이므로

 

(3) 예규 문서로써 반복적 행정사무처리의 기준을 제시하는 명령

 

☞예컨대, 추곡수매업무에 관하여 루틴화된 업무처리의 효율화를 위하여 추곡수매일시의 통지에서부터 추곡수매의 완료에 이르기까지의 제단계를 표준화시켜 놓은 경우

(4) 일일명령 당직‧출장‧퇴근 등 일일업무에 관한 명령

(2) 규범 구체화 행정규칙.

 

법령의 내용이 명확하거나 충분하지 않은 경우 그것을 행정권이 다시금 상위규범을 구체화하는 행정규칙

독일 Whyl판결(‘85.12)에서 탄생-원자력발전소 건설 관련

 

우리나라에서는 행정규칙 형식의 법규명령이론으로 해결되고 있다고 볼수 있겠다.

 

☞Whyl판결(‘85.12):법원은 규범해석행정규칙에 대해서와는 달리 규범구체화 행정규칙에 대해서는 기속을 받으며, 법원은 다만 당해 행정규칙이 비자의적 조사에 입각한 것인가에 대해서만 심사할수 있다.

그 이유는 위험의 측정과 위험의 방지에 대한 책임을 지고 있으며, 입법부나 법원보다 그 일을 해낼수 있는 법적인 행위형식을 갖추고 있기 때문이다.

 

 

Ⅴ. 근거와 한계.

1.법률유보원칙: 개인의 권리‧의무와 직접 관련 없으므로 법률의 수권 필요없음.

2.법률우위원칙: 당연히 적용

 

Ⅵ. 성립‧효력 요건.

1. 성립요건

(1) 주체:정당한 기관이 그 권한범위내에서 발하였을 것

(2) 내용:적법ㆍ타당, 실현가능,명백할 것

(3) 절차 : 훈령 (대통령 훈령, 국무총리 훈령) → 법제처 심사.

(4) 형식 : 불요식. 단, 사무관리 규정 시행규칙에서 훈령 등의 서식 정함

 

 

2. 효력요건 : 국민에게 법적 효력 없으므로 공포 요하지 않음.

3. 하자.

무효, 취소(다) . 언제나 무효(소수설)

 

Ⅶ. 효력

1. 내부적 효력 :행정조직 내부 에서 일정한 구속력 가짐

행정규칙 위반은 징계사유

 

2. 외부적 효력

비법규설에 따라 일반적인 행정규칙의 법규성은 부인됨→외부적 효력 부인

 

행위통제규칙의 효력 문제:

행위통제규칙은 하급행정기관의 직무집행의 기준으로 작용하여 일반국민에게도 일정한 효력을 미치게 됨

외부적효력의 성질에 관해 직접적인 법적 효력이라는 견해와 간접적이며 사실적 효력이라는 견해(다수설) 대립

 

예외적인 법적 효력⇒행정의 자기구속의 법리

 

Ⅷ. 소멸

명시적‧묵시적 폐지, 종기의 도래, 해제조건의 성취

 

Ⅸ. 통제

상급행정기관이 지휘감독권의 행사로 하급행정기관이 발한 행정규칙을 감독.

 

 

 

 

 

제3장 행정행위

 

제1절 행정행위의 의의

 

 

Ⅰ. 개설

학문상의 개념

cf)행정처분-실정법(행정소송법,행정절차법 등)상 개념

 

행정재판 제도 가지는 대륙법계(독‧불)에서 형성:모든 행정작용이 행정재판의 대상이 되는 것이 아니라 행정작용 중에서 특별한 법적 규율을 받는 행위인 행정행위만이 그 대상이 된데 연유

☞행정행위개념의 실익은 사인의 법률행위와는 다른 행정청의 우월한 공권력주체의 행위를 상정하여 여기에 특별한 법적 규율을 가하자는 데 있다. 일반적으로 법률행위는 그 당사자의 권리의무를 변동시키는 효과를 가지는 점에서 그렇지 못한 사실행위와 일단 개념상 구별될수 있다. 헌데 이 법률행위는 대륙법적 사고에 의하면 대등성과 사적자치를 본질로 하는 사인의 법률행위와 행정주체의 우월성과 일방적인 법적 규율을 본질로 하는 행정청의 법률행위, 즉 행정행위로 양분되는 것이다. 이 행정청의 행정행위에 인정되는 가장 특수한 법적 규율은 행정쟁송제도로서, 대륙법의 전통에 의하면 사인이 행정청의 행정행위에 대하여 구제를 받으려면 일반재판소와 독립된 행정법원에 행정소송이라는 특별한 소송형태로 제기하여야만 하는 것이다.

 

Ⅱ.행정행위의 개념

 

1. 학설

(1) 최광의설 : ‘행정청’이 행하는 일체의 행위.

(2) 광의설 : 행정청이 행하는 ‘공법행위’

(3) 협의설 : 행정청이 ‘구체적 사실에 관한 법집행’으로서 행하는 공법행위.

(4) 최협의설 : 행정청이 구체적 사실에 관한 법집행으로서 하는

‘권력적이고 단독적인’ 공법행위.

 

2. 개념적 요소

(1) 행정청: 행정주체의 의사를 외부에 결정‧표시할수 있는 권한을 가진 기관

 

☞행정청의 행위만이 행정행위가 될 수 있다는 신화는 행정행위의 위임기능이 다양해지면서 무의미하게 되었다. 따라서 소득세의 원천징수자인 공무수탁사인은 행정청의 위탁을 받아 독자적으로 조세부과처분이라는 행정행위를 발동한다. 또한 조직법상 행정청이 아닌 보조기관도 행정청의 위임을 받아 행정행위를 발동하는 예가 많아졌다. 따라서 오늘날 현대행정에 있어 행정행위의 권한의 위임∙위탁이 광범위하게 행해지면서 행정청이 아닌 자라도 행정행위를 발할수 있게 된 점을 주의하여야 한다.

(2) 법적행위 : 법적 효과를 발생‧변경‧소멸시키는 행위

사실행위(×)

 

☞원래 사실행위는 법적 효과,즉 국민 또는 상대방에게 아무런 권리의무의 변동을 가져오지 않아서 법률행위와는 준별되어왔다. 따라서 사실행위는 사법상 법률행위에도 속하지 않고 더더욱이 행정행위에도 당연히 속하지 않는다. 다만, 최근에 권력적 사실행위는 국민에 대하여 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 과하는 것이므로 행정행위와 유사하여 일정한 경우 처분성이 긍정되고 있다.

(3) 공법행위 : 국고작용(×)

 

(4) 구체적 사실에 관한 법집행

개별적‧구체적 규율의 성질

일반적‧추상적 규율인 행정입법은 제외

☞예컨대, 조세부과처분을 보자. 행정청은 특정인 갑에 대하여 소득세를 부과하라는 명령을 발한다. 따라서 개별적 규율이다. 또한 갑의 1998년도 소득분에 대하여 부과처분을 하는 것이므로 사실관계 또는 사안이 한정적이고 구체적이다. 따라서 구체적 규율이다.

 

행정입법인 행정규칙을 보자. 음주운전측정의 기준을 위해 행정규칙을 제정한다. 이 경우 직접적인 수범자는 직접적으로는 전체 공무원이고,간접적으로 행정규칙의 외부적 효력에의해 일반국민도 간접적인 효력을 받는다. 따라서 일반적 규율이다. 음주운전측정의 기준은 한번 정해지면 그것이 폐지될 때까지는 수많은 사실관계와 사안에 반복 적용될 것이므로 당연히 추상적 규율이다.

*개별적‧추상적 규율 → 이론상으로만 가능.

일반적‧구체적 규율 → 일반처분.행정행위에 준함(독일 행정절차법의 태도)

☞일반처분의 예는, 예컨대 모일 모장소에서의 집회금지를 들수 있겠다. 대인적 효과의 범위에서 특정인이 아니라 불특정다수인을 대상으로 하므로 이 경우의 처분은 일반적 성질을 가지며, 특정한 장소∙사실관계와 관련되므로 이 경우 구체적 성질을 또한 갖는다. 이러한 일반처분은 행정입법과 행정행위의 중간적 성질을 갖는 것으로 볼수 있는데, 독일행정절차법과 우리 다수설은 일반처분이 비록 대인적효과가 일반성을 가지나 외형상 행정행위와 거의 구별되지 않는 점, 행정입법으로 파악할 경우 행정소송의 대상이 되지않아 권리구제의 공백이 생긴다는 점에서 그 성질을 행정행위로 파악하고 있다.

(5) 권력적 단독행위

비권력작용(국고작용)과 쌍방행위,공법상 합동행위 제외

 

※행정행위 ① 권력적 단독행위

② 개별적‧구체적 규율

③ 법적 행위

 

3.입법례

독일 행정절차법상 행정행위- 최협의의 행정행위 개념

미국 행정절차법상 Agency Action-광의의 행정행위 개념

 

행정행위= 행정청의 행위+권력작용+개별적‧구체적 규율+단독행위+법적행위

 

Ⅱ. 행정행위와 행정쟁송법상의 처분.

 

1. 실정법상의 ‘處分’

행정소송법등의 실정법은 학문상의 행정행위개념을 명문화하였다.

 

행소 §2 ① ⅰ, 행심§2 ① ⅰ, 행정절차법 :

처분⇒행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용

 

그런데, 이 경우 “～ 그밖에 이에 준하는 행정작용”이라고 하여 학문상 행정행위개념이 아니더라도 ‘그에 유사한 행위’도 처분개념으로 본다는 뜻인지, 아니면 이 문구는 의미가 없는 것으로 그냥 행정행위개념을 명문화한 것인지가 문제가 되고 있다.

 

2. 행정행위 개념과 관계

실정법상의 처분개념과 학문상의 행정행위 개념의 동일성 여부가 문제가 된다.

그런데 실정법의 의도는 행정쟁송의 대상을 엄격한 의미에서의 행정행위에 한정하지 않고 다양한 행정작용에 대해 권리구제의 확대를 꾀하려는 것이라고 보여진다.

(1) 일원설 (실체법상 개념설) : 행정행위 = 처분.

권리구제 확대 위해 행정행위 개념 넓히는 것보다 행정의 다양한 행위형식에 상응하는 다양한 구제수단 마련하는 것이 바람직

(2) 이원설 (쟁송법상 개념설) : 처분 = 행정행위 + α

처분은 국민의 권리구제 확대를 위한 실정법의 배려로 ‘처분’개념의 내포를 확대하려고 노력

α ⇒ ① 행정계획(도시계획) ② 권력적 사실 행위가 장기간에 걸쳐 행하여진 경우.

 

☞일단 이원설의 태도가 타당한 것으로 여겨지고 있다. 그 이유는 우리나라의 행정소송은 항고소송중심주의로서 행정소송의 양대제도인 항고소송과 당사자소송중 후자는 판례에 의해 운영되지 않아 사실상 사문화되어있고, 항고소송만이 거의 유일한 행정소송으로 기능하고 있다. 그런데, 항고소송은 처분을 직접 대상으로 그의 취소,무효를 구하는 것이며, 당사자소송은 항고소송이외의 기타 공법관계에 관한 소송이 된다. 쉽게 말해 처분을 공격하는 것이 항고소송이라면 행정법관계(공법관계)중 이 항고소송을 뺀 나머지관계는 모두 당사자소송인 것이다. 문제는 우리나라에서 항고소송중심주의를 취하고 있으므로 행정행위 또는 처분의 개념에서 탈락이 되는 행정청의 행위의 경우 사인이 그 하자에 대해 권리구제를 받을 길이 없다는 점이다. 울며 겨자먹기로 억지로 처분성을 인정해야만 항고소송의 제기를 통해 사인이 권리구제를 받을수 있다. 도시계획과 권력적 사실행위는 그의 단적인 표현이며 이 두행위는 일방적으로 사인의 법적지위를 규율하는 권력적 행위이면서도 행정행위의 개념에 속하지 않는 것이다. 이의 권리구제를 가능하게 하기위하여 등장한 이론이 바로 이원설이다.

 

그러나 일원설의 태도도 정당하다고 봐야 한다. 우리나라의 항고소송중심주의는 기형적인 제도로서 독일의 경우 당사자소송중심주의를 취하고 있다. 항고소송은 처분을 그 대상으로 하는 폭이 좁고 한정된 소송형태로 이것 하나로 모든 행정법관계의 분쟁을 해결한다는 것은 애시당초 잘못된 생각이다. 다양한 형태의 당사자소송을 마련하여 여기에 대부분의 행정법상 분쟁의 구제를 꾀하고 다만 항고소송은 행정행위의 무효,취소만을 규율하면 족한 것이다. 예컨대, 도시계획의 경우 독일은 예방적 부작위청구소송이라는 독립된 당사자소송형태를 마련하고 있으며 권력적사실행위의 경우는 그 개념속에 수인하명이 결합된 것으로 보는 결합설을 취하여 사실상 행정행위의 개념을 수정하지 않고서도 훌륭하게 문제를 해결하고 있다.

결국 일원설은 다양한 당사자소송형태를 마련하면 굳이 처분과 행정행위개념을 다르게 파악하지 않아도 문제의 해결이 된다는 사고로서 선진적인 사고방식이라 하겠다.

 

Ⅲ. 행정행위의 기능

 

1. 실체법적 기능.:행정행위 상대방에 대하여 권리‧의무를 발생‧변경‧소멸시키는 것⇒명령행위

Y의 X에 대한 철거명령은 X에게 건물을 철거하여야 할 의무를 부과한 것

2. 절차법적 기능.:행정행위 발급전의 법적규율(=행정절차)의 대상으로서의 의미

법이 Y의 X에 대한 철거명령의 발급에 앞서서 청문을 하도록 규정

3. 집행법적 기능.:행정법상 의무위반에 대한 자력강제에 있어 그 권원 또는 명의를 제공

Y의 철거명령에도 불구하고 X가 스스로 건물을 철거하지 않을 때에는 Y는 대집행을 할 수 있다.

4. 쟁송법적 기능:행정행위로 인해 공권(법률상 이익)이 침해당한 자는 행정쟁송을 제기하여 권리구제를 받음

만일 X가 Y의 철거명령이 위법하며 그에 의하여 자기의 법률상 이익이 침해를 받는다면 X는 행정쟁송을 제기